Будапештский меморандум

Мемора́ндум о гара́нтиях безопа́сности в связи́ с присоедине́нием Украи́ны к Догово́ру о нераспростране́нии я́дерного ору́жия (Будапештский меморандум) — межгосударственный документ о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия. Подписан 5 декабря 1994 года лидерами Украины, России, Великобритании и США.

Будапештский меморандум
Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968
Тип договора меморандум, международный документ
Дата подписания 5 декабря 1994
Место подписания Флаг Венгрии Будапешт
Подписали Леонид Кучма
Борис Ельцин
Джон Мейджор
Билл Клинтон
Стороны  Украина
 Россия
 Великобритания
 США
Статус См. Вопросы правового статуса, вопрос о нарушении меморандума в ходе присоединения Крыма к России
Языки английский, русский, украинский
Сайт Будапештский меморандум на сайте ООН
Логотип Викитеки Текст в Викитеке

16 ноября 1994 года Верховная Рада Украины приняла закон № 248/94-ВР «О присоединении Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968»[1], где одним из пунктов указано:

«6. Настоящий Закон вступает в силу после предоставления Украине ядерными государствами гарантий безопасности, оформленных путем подписания соответствующего международно-правового документа»

Именно наличие этого пункта стало причиной появления Будапештского меморандума.

Текст документа

Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия[2]

Украина, Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки,

приветствуя присоединение Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия в качестве государства, не обладающего ядерным оружием,

учитывая обязательство Украины об удалении всех ядерных вооружений с ее территории в установленные сроки,

отмечая перемены в мире в области безопасности, в том числе окончание "холодной войны", создавшие условия для глубоких сокращений ядерных сил,

подтверждают следующее:

  1. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают Украине свое обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины.
  2. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают свое обязательство воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной целостности или политической независимости Украины и что никакие их вооружения никогда не будут применены против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций.
  3. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают Украине свое обязательство в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ воздерживаться от экономического принуждения, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету, и таким образом обеспечить себе преимущества любого рода.
  4. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают свое обязательство добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН по оказанию помощи Украине как государству-участнику Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающему ядерным оружием, в случае если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия.
  5. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии и Соединенные Штаты Америки подтверждают в отношении Украины свое обязательство не применять ядерное оружие против любого государства-участника Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающего ядерным оружием, кроме как в случае нападения на них, их территории или зависимые территории, на их вооруженные силы или их союзников таким государством, действующим вместе с государством, обладающим ядерным оружием или связанным с ним союзным соглашением.
  6. Российская Федерация, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Соединенные Штаты Америки и Украина будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств.

Настоящий Меморандум будет применимым с момента подписания.

Подписано в четырех экземплярах, имеющих одинаковую силу на английском, русском и украинском языках.

За Украину: (Подпись) Леонид Д. КУЧМА

За Российскую Федерацию: (Подпись) Борис Н. ЕЛЬЦИН

За Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии: (Подпись) Джон МЭЙДЖОР

За Соединенные Штаты Америки: (Подпись) Уильям Дж. КЛИНТОН

Заявления других ядерных держав

На момент подписания Меморандума Франция и КНР также обладали ядерным оружием и были участниками Договора о нераспространении ядерного оружия. Вместо подписания Меморандума Китай 4 декабря 1994 года выступил с заявлением Правительства КНР о предоставлении Украине гарантий безопасности, Франция передала делегации Украины соответствующую декларацию вместе с сопроводительным письмом, подписанным президентом Франсуа Миттераном 5 декабря 1994 года.

Вопросы правового статуса Будапештского меморандума

Вопрос о статусе Меморандума, как юридически обязательного для сторон документа, вызывал сомнения уже в момент подписания. Так, например, подписывавший его Леонид Кучма, заявлял, что президент Франции Франсуа Миттеран, присутствовавший в Будапеште при подписании, выражал уверенность, что он не будет исполнен[3]. Президент Украины Виктор Ющенко в своё время тоже выступал за его пересмотр[4], хотя и не заявлял прямо о несостоятельности данного договора.

По словам Владимира Рябцева, работавшего в 1994—1995 годах первым секретарем Министерства иностранных дел Украины и принимавшего участие в подготовке Будапештского меморандума, в 1994 году речи о ратификации Будапештского меморандума подписавшими его государствами не было. На его взгляд, тогда преобладало понимание, что Меморандум является международным договором, который обязывает страны-участницы неуклонно выполнять все его положения.

Однако экс-президент Украины Леонид Кравчук в интервью немецкому агентству Deutsche Welle (DW)[5] сказал, что Будапештский меморандум был только формальностью, так как фактически Киев был бессилен.

 Это стоило бы нам 65 миллиардов долларов (53 миллиарда евро), и государственные казны были пусты
— заявил Кравчук.
 

Кроме того, Запад угрожал Украине изоляцией, так как ракеты были направлены на Соединенные Штаты. Поэтому единственно возможным решением, по мнению Кравчука, было отказаться от оружия. Следует признать, что эти гарантии были лишь формальностью, поскольку в то время не было создано никаких механизмов санкций. Немецкий журналист и эксперт по Украине Винфрид Шнайдер-Детерс соглашается, говоря DW: «Соглашение не стоит той бумаги, на которой оно было написано»[5].

По мнению Томаса Гранта из Исследовательского центра международного права Лаутерпахта в Кембриджском университете, вопрос о том, следует ли считать Будапештский меморандум исключительно декларативно-политическим или также юридически обязывающим документом, едва ли имеет однозначное решение. Тем не менее, как указывает Грант, меморандум был составлен в форме международного договора, а его стороны рассматривали этот документ как создающий определенные обязательства. Однако каковы эти обязательства? Меморандум требует, чтобы Российская Федерация, Соединенное Королевство и Соединенные Штаты предприняли определенные процедурные шаги, при определенных обстоятельствах:

  • во-первых (в соответствии с пунктом 4), «если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии, в которой используется ядерное оружие», остальные три стороны подтверждают, что они будут «добиваться немедленных действий со стороны Организации Объединенных Наций». США и Великобритания в Совете Безопасности ООН представили проект резолюции от 15 марта 2014. Но это не было обязательным, так как не было угрозы агрессии, «в которой используется ядерное оружие».
  • во-вторых (в соответствии с пунктом 6), Стороны «будут консультироваться в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств». Несомненно, такая ситуация возникла и Великобритания и Соединенные Штаты «консультировались» с Украиной по этому вопросу.

На этом обязательства Великобритании и США, по мнению Гранта, считаются выполненными, так как Стороны в 1994 году не брали на себя обязательств по ведению военных действий.[6]

По мнению России, выраженному в официальном заявлении МИД РФ от 19 марта 2014 года Будапештский меморандум был нарушен ЕС и США во время беспорядков в Киеве, когда:

  • со стороны США звучали угрозы применения санкций к легитимному руководству Украины,
  • имелось постоянное присутствие западных эмиссаров на «майдане»,
  • делались заявления со стороны США и ЕС о том, что там уже не рассматривают в качестве легитимного партнера законно избранного главу государства, в отличие от новых руководителей, назначенных на «майдане» в нарушение всех конституционных процедур,
  • США и ЕС активно потворствовали государственному перевороту в Киеве, действуя против политической независимости и суверенитета Украины[7].

Важно отметить, что США до Евромайдана не считали, что Будапештский меморандум юридически к чему-то их обязывает. Вот, например, ответ посольства США в Республике Беларусь от 12 апреля 2013 года на заявление, что санкции США нарушают Будапештский меморандум: «Повторные утверждения правительства Республики Беларусь о том, что санкции США нарушают Будапештский меморандум о гарантиях безопасности от 1994 года, являются необоснованными. Хотя Меморандум не имеет обязательной юридической силы, мы серьезно относимся к этим политическим обязательствам...»[8][9].

23 августа 2018 года Леонид Кучма в интервью «Радио Свобода» назвал Будапештский меморандум одной из трех основных ошибок, допущенных украинскими властями за предыдущие годы независимости страны[10].

Вопрос о соблюдении меморандума в ходе присоединения Крыма к России

Позиция властей Украины

Согласно позиции Украины, действия России в Крыму и на Донбассе являются нарушением Будапештского меморандума. 1 марта 2014 года постоянный представитель Украины при ООН Юрий Сергеев, отметив, что Совет Федерации единогласно одобрил «использование военной силы против Украины» в ответ на обращение президента России Владимира Путина, заявил в связи с этим, что Россия «грубо нарушает основные принципы Устава Организации Объединенных Наций, которые обязывают все государства-члены, среди прочего, воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства», назвав это «опасным вызовом самому принципу Договора о нераспространении ядерного оружия»[11].

3 марта 2014 года экс-президент Украины Леонид Кучма, подписавший в 1994 году Будапештский меморандум, опубликовал заявление, в котором выразил надежду, что «руководители Соединенных Штатов Америки, России, Великобритании, Франции и Китая, давшие тогда гарантии территориальной целостности нашей стране, останутся верны своим обязательствам», добавив, что он «рассчитывает на то, что Российская Федерация будет соблюдать свои обязательства, изложенные в „Большом договоре“ с Украиной от 1997 года»[12].

В 2015 году в связи с присоединением Крыма к России и конфликтом на Донбассе Верховная рада Украины признала Россию государством-агрессором[13], а министр иностранных дел Украины Павел Климкин заявил: «Будапештский меморандум был грубо нарушен страной, которая обязалась воздерживаться от угрозы или применения силы против территориальной целостности или политической независимости Украины»[14].

Позиция властей России

Россия официально отвергает обвинения в нарушении Будапештского меморандума.[15] и его применимость к ситуации в Крыму[16], так как «Россия на саммите ОБСЕ в Будапеште в 1994 году и в ходе мероприятий «на полях» этого саммита не брала на себя обязательства принуждать часть Украины оставаться в ее составе против воли местного населения, а положения Будапештского меморандума не распространяются на обстоятельства, ставшие следствием действия внутриполитических или социально-экономических факторов».

19 марта 2014 года МИД РФ обвинил в нарушении меморандума США и ЕС, выступивших во время Евромайдана в поддержку оппозиции (и, в частности, угрожавших введением санкций в отношении украинских властей), что было направлено против политической независимости и суверенитета страны[7].

Из заявления МИД России от 1 апреля 2014 года: «В Будапеште одновременно с меморандумом было принято совместное заявление руководителей России, Великобритании, США и Украины, в котором, среди прочего, подтверждалась значимость обязательств в рамках ОБСЕ, призванных противодействовать росту агрессивного национализма и шовинизма. Совершенно очевидно, что украинская сторона эти обязательства не выполнила и на протяжении многих лет попустительствовала росту крайне агрессивного национализма, что в конечном счете привело к самоопределению населения Крыма путем вхождения в состав Российской Федерации».

Согласно позиции России, общим элементом Будапештского меморандума и концепции «негативных гарантий» в классическом её понимании является только обязательство не применять и не угрожать применением ядерного оружия против неядерных государств, и данное обязательство России перед Украиной «никоим образом не было нарушено»[15].

Отвечая на высказываемые опасения насчёт возможного отрицательного влияния крымских событий на соблюдение режима нераспространения ядерного оружия, МИД России заявил, что обязательства России по Будапештскому меморандуму касаются исключительно недопустимости применения и угрозы применения ядерного оружия, а все прочие его пункты дублируют положения Хельсинкских соглашений и не имеют ничего общего с нераспространением ядерного оружия. Ситуация в Крыму, по словам российских дипломатов, вызвана исключительно внутриукраинскими процессами, которые не имеют ничего общего с Россией и Будапештским меморандумом. Кроме того, согласно российскому внешнеполитическому ведомству, Украина не выполнила обязательства по противодействию росту агрессивного национализма и шовинизма, которые содержатся в Совместной декларации лидеров России, Великобритании, США и Украины, подписанной в Будапеште одновременно с меморандумом[15]. Ту же позицию министр иностранных дел России подтвердил и в январе 2018 года[17].

12 марта 2015 года МИД РФ заявил: «Мы также обязались воздерживаться от угрозы силой или её применения против территориальной целостности или политической независимости Украины. И это положение полностью соблюдено. Ни накануне, ни в ходе принятия населением Крыма и Севастополя судьбоносных решений о статусе полуострова ни одного выстрела на его территории не прозвучало»[18].

Реакция США и Великобритании

27 апреля 2015 года госсекретарь США Джон Керри выразил обеспокоенность «игнорированием» Россией Будапештского меморандума[19].

В октябре 2015 года посол Великобритании на Украине Джудит Гоф (укр.) заявила, что Россия не придерживается Будапештского меморандума[20].

5 декабря 2015 года секретарь СНБО Украины Александр Турчинов заявил, что разоружение страны было «бессмысленным»[21], а также упрекнул Запад в невыполнении Будапештского меморандума, в качестве примера назвав отказ стран Запада от поставок летального оружия Украине[22]. Однако еще в мае 2014 посол США Джеффри Пайетт заявил в Киеве, что США выполнили свои обязательства: «Будапештский меморандум не был соглашением о гарантиях безопасности. Это было соглашение уважать суверенитет и территориальную целостность Украины»[5]. Тут нужно уточнить, что в англоязычной версии текста Будапештского меморандума заголовок может трактоваться двояко. Вместо слов «Security Guarantee» в документе использовано «Security Assurances»: «Memorandum on Security Assurances in Connection...», что скорее тянет на заверения, чем на гарантии.

По мнению Стивена МакФарлейна, профессора международных отношений, «Меморандум дает подписавшим оправдание, если они предпринимают какие-либо действия, но не заставляет никого действовать на Украине». В США ни администрация Джорджа Буша-старшего, ни администрация Клинтона не были готовы принять военные обязательства перед Украиной, так как не были уверены, что Сенат США ратифицирует такой договор. Именно поэтому Будапештский меморандум содержал более ограниченные условия в случае возникновения ситуации, затрагивающей вопрос относительно этих обязательств[23].

См. также

Примечания

  1. Верховная Рада Украины. Про приєднання України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року. zakon.rada.gov.ua (16 ноября 1994). Дата обращения 4 февраля 2020.
  2. Письмо постоянных представителей Российской Федерации, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Соединенных Штатов Америки и Украины при Организации Объединенных Наций от 7 декабря 1994 года на имя Генерального секретаря. Совет Безопасности ООН (19 декабря 1994). Дата обращения 5 февраля 2020.
  3. Кучма: Взамен ядерного оружия нам всучили бумажку. Росбалт. Дата обращения 5 февраля 2020.
  4. Ющенко готовий повернути Україні ядерний статус
  5. 1 2 3 Deutsche Welle (www.dw.com). Ukraine's forgotten security guarantee: The Budapest Memorandum | DW | 05.12.2014 (англ.). DW.COM. Дата обращения 5 февраля 2020.
  6. Thomas D. Grant. EJIL: Talk! – The Budapest Memorandum and Beyond: Have the Western Parties Breached a Legal Obligation? (англ.). Blog of the European Journal of International Law (18 February 2015). Дата обращения 5 февраля 2020.
  7. 1 2 Комментарий Департамента информации и печати МИД России по вопросу о Будапештском меморандуме 1994 года. МИД России (19 марта 2014). Дата обращения 1 марта 2019.
  8. 2013 Press Releases | Embassy of the United States Minsk Belarus. web.archive.org (19 апреля 2014). Дата обращения 5 февраля 2020.
  9. Посольство США: Утверждения Беларуси о том, что санкции США нарушают Будапештский меморандум, - необоснованны. TUT.BY (12 апреля 2013). Дата обращения 5 февраля 2020.
  10. Леонід Кучма: «Красти у держави, яка воює – це мародерство» (укр.). Радіо Свобода. Дата обращения 15 февраля 2020.
  11. Стенограмма 7124 заседания Совета Безопасности ООН , 01.03.2014
  12. Кучма: Я надеюсь, что не зря подписал Будапештский меморандум — Новости Укринформ. web.archive.org (7 декабря 2015). Дата обращения 5 февраля 2020.
  13. ВР признала Россию государством-агрессором. Украинская правда. Дата обращения 5 февраля 2020.
  14. МИД Украины: Россия нарушила Будапештский меморандум
  15. 1 2 3 Заявление МИД России в связи с обвинениями в нарушении Россией обязательств по Будапештскому меморандуму от 5 декабря 1994 года. МИД России (1 апреля 2014). Дата обращения 1 марта 2019.
  16. Заявление российской делегации в связи с выступлением украинского представителя на саммите по физической ядерной безопасности, Гаага, 25 марта 2014 года. МИД России (25 марта 2014). Дата обращения 1 марта 2019. Заявление российской делегации в связи с выступлением украинского представителя на саммите по физической ядерной безопасности, Гаага, 25 марта 2014 года].
  17. Лавров: РФ уважает целостность Украины в границах, сложившихся после референдума в Крыму. ТАСС. Дата обращения 5 февраля 2020.
  18. Ответ официального представителя МИД России А. К. Лукашевича на вопрос СМИ относительно ситуации вокруг Будапештского меморандума. МИД России (12 марта 2015). Дата обращения 1 марта 2019.
  19. Керри: Россия игнорирует Будапештский меморандум. Газета.Ru (27 апреля 2015). Дата обращения 30 января 2016.
  20. Британский посол: Россия не придерживается Будапештского меморандума. Би-би-си (4 октября 2015). Дата обращения 30 января 2016.
  21. Турчинов сожалеет, что Украина отказалась от ядерного оружия. Росбалт (5 декабря 2015). Дата обращения 30 января 2016.
  22. Турчинов упрекнул Запад в невыполнении Будапештского меморандума. Левый берег (5 декабря 2015). Дата обращения 30 января 2016.
  23. Are the US and the UK bound to intervene in Ukraine? - France 24. web.archive.org (19 октября 2017). Дата обращения 5 февраля 2020.

Ссылки