Государственный заказ в Российской Федерации

Государственный заказ в Российской Федерации — заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, направленный на удовлетворение потребностей Российской Федерации, её субъектов или муниципальных образований для осуществления необходимых функций и полномочий.

В узком смысле — это оферта государственного заказчика поставщику[1] в предусмотренных законом случаях[2].

В широком смысле — основание заключения государственного контракта, односторонняя сделка по предоставлению заказчиком права удовлетворить публичные нужды посредством заключения контракта[2].

ИсторияПравить

Закупки для государственных нужд достаточно давно. Уже в XVIII веке действовали соответствующие нормативные акты, причем их характер с того времени мало изменился[3].

 Например, в Российской империи строго соблюдался принцип экономии: в 1758 г. был принят регул, требующий от Провиантского правления непременной рассылки объявлений о подряде всем поставщикам - потенциальным участникам конкурса, чтобы устранить гипотетическую вероятность их сговора.
Кошелюк Б. Е., 2017
 

Концепции, принципы, функции и механизмы размещения заказов в разные периоды российской истории значительно отличаются.

В административно-командной системе экономического устройства СССР центральное место было отведено государственному заказу, поскольку экономический сектор преимущественно был государственным.

Существенные изменения концепции и роли государственного заказа произошли при переходе к рыночной экономике в 1990-х годах. В условиях развития свободного рынка и отхода от централизованного планирования государственный заказ перестал играть определяющую роль в развитии экономики России.

В рамках реформирования института возникла проблема неэффективной законодательной базы[4]. Эта проблема по-прежнему является актуальной, так, в 2012 г., произошел Коррупционный скандал в Министерстве обороны России, связанный в том числе с проблемами в области государственного заказа.

ФункцииПравить

Основная функция — удовлетворение государственных нужд. Вторичные же функции института государственного заказа включают:

  • стимулирование и стабилизацию экономической системы в целом и в разрезе отраслей, регионов;
  • Ценовое регулирование;
  • Поддержка и стимулирование национальных производителей;
  • Реализация социально-экономической политики государства;
    • в том числе привлечение частного предпринимательства к решению актуальных социально-экономических задач;
  • Стимулирование инноваций за счет соответствующих закупок.

Нормативно-правовая базаПравить

Сферу закупок регулируют два закона:

  • Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
  • Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Законодательство, регулирующее порядок формирования, механизмы размещения государственного заказа в РФ, основывается также на Гражданском и Бюджетном кодексах Российской Федерации, Постановлениях Правительства РФ и целом ряде федеральных законов, в том числе Федеральном законе № 135-ФЗ «О защите конкуренции»[5], Федеральном законе № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[6]. Предполагается, что рынок закупок уже готов к тому, чтобы все виды закупок проходили в электронном виде. Часть торгов проходит на площадках — лидерах рынка электронных закупок — Сбербанк-АСТ и РТС-тендер.

Процедуры размещения заказаПравить

Законодательство РФ предусматривает 2 типа процедур:

  • конкурентные способы определения поставщиков
  • закупки у единственного поставщика

Конкурентными способами определения поставщиков являются:

  • конкурсы:
    • открытый конкурс;
    • конкурс с ограниченным участием;
    • двухэтапный конкурс;
    • закрытый конкурс;
    • закрытый конкурс с ограниченным участием;
    • закрытый двухэтапный конкурс;
  • аукционы:
    • аукцион в электронной форме;
    • закрытый аукцион;
  • запрос котировок;
  • запрос предложений.

Размещение заказа путём проведения конкурса предполагает проведение торгов, победителем которых признаётся участник, предложивший лучшие условия выполнения заказа. Участники торгов оцениваются по ряду критериев, помимо непосредственно стоимости контракта и качественным характеристикам товара, в том числе оценивается деловая репутация участника, наличие опыта, сроки поставки товара и т. д. Конкурс проводится в открытой форме во всех случаях, кроме тех, что связаны с товарами или услугами, составляющими государственную тайну, с оказанием услуг "по страхованию, транспортировке и охране музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение[6].

Размещение заказа путём проведения аукциона предполагает торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Аукцион, как и конкурс, может проводиться в открытой или закрытой форме. Особенностью аукциона является обязательное составление протокола аукциона.

Размещение заказа путём проведения открытого аукциона в электронной форме предполагает аукцион, «проведение которого обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“»[7].

Размещение заказов путём запроса котировок предполагает «способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путём размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта»[8]. Особенностью запроса котировок является обязательная видео- или аудиозапись и составление протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок.

Размещение заказа путём запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера предполагает запрос котировок у поставщиков, прошедших предварительный отбор, «квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг»[9].

Запрос предложений. Способ определения поставщика, при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путём размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге.

К не конкурентным процедурам относится размещение заказа у единственного поставщика (см. пар. 6. № 44-ФЗ). Например, размещение заказа у единственного поставщика осуществляется в случае, если выполнение государственного заказа относится к сфере деятельности субъектов естественных монополий, если в рамках государственного заказа осуществляются поставки культурных ценностей, предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и аналогичных фондов;если выполняются работы по мобилизационной подготовке в Российской Федерации и т. д.

Коррупционные рискиПравить

Государственный заказ является одной из областей деятельности государственных органов власти, которая во всех странах связана с высоким уровнем коррупции. Подавляющее число коррупционных действий сводится к лоббированию чиновниками интересов конкретных поставщиков. Самыми распространенными схемами коррупции в этой сфере являются откаты, махинации с тендерными предложениями и использование подставных или фиктивных компаний[10].

Проблеме сокрытия и искажения информации о государственных закупках в коррупционных целях на официальном сайте РФ для размещения заказов на поставку товаров, работ и услуг было посвящено специальное исследование «Слепые закупки», которое провели в 2013 году Национальная ассоциация институтов закупок, Высшая школа экономики и эксперты российского «Открытого правительства». По данным исследования, в 2012 году в 662 закупочных процедурах информация о закупке была умышленно искажена. Самые популярные способы такого мошенничества связаны с заменой кириллических букв на сходные по написанию латинские, намеренными опечатками и ошибками. В результате информацию о такой закупке на официальном сайте практически невозможно найти, в ней принимает участие только аффилированный с заказчиком поставщик. Авторы исследования оценили потери государственных заказчиков от таких манипуляций в 874 млн руб., или 0,15 % от общего объёма закупок в 2012 году[11].

За весь 2013 год Национальная ассоциация институтов закупок проанализировала 233 закупки стоимостью свыше 1 млрд р. на общую сумму 574 млрд р. Признаки ограничения конкуренции были обнаружены в 88 из них, то есть в 38 % случаев. Самым популярным нарушением стало неправильное размещение документации, которую многие заказчики публикуют не полностью или с опозданием. Второе по популярности нарушение связано с установкой предельно сжатых сроков исполнения контракта, которые не дают возможности независимым поставщикам заключить такой контракт[12].

Существующий на сегодняшний день в РФ институт государственного заказа является неэффективным, отсутствие комплексного подхода к созданию законодательной базы, позволяющей контролировать процесс государственных закупок на всех его стадиях, открывает множество коррупционных возможностей, прежде всего при размещении государственного заказа[источник не указан 376 дней].

По данным Национальной ассоциации институтов закупок, которая в первом полугодии 2013 года провела мониторинг 116 государственных закупок стоимостью свыше 1 млрд р. на общую сумму 258,1 млрд р., государственные заказчики стали избегать прямых нарушений законодательства. Однако в половине рассмотренных процедур были обнаружены признаки ограничения конкуренции. Самыми популярными из них стали: размещение не всех необходимых документов, указание некорректного классификационного кода продукции, не соответствующего предмету закупки, публикация документации неоправданно разбитой на множество архивов или с нарушением сроков размещения. Все это затрудняет для потенциальных поставщиков поиск информации о закупке на официальном сайте и мешает получить им представление о закупке[13].

Нарушения при размещении госзаказаПравить

Среди основных видов нарушений выделяют[14]:

  • Ошибки в тексте объявлений о размещении госзаказа. Написание информации о госзаказе на интернет-сайтах закупок с орфографическими ошибками или латинскими буквами.
  • Указание в конкурсной документации конкретных торговых марок или наименований производителя товаров и услуг без предоставления возможности участникам государственного заказа поставить товар аналогичного качества или свойства.
  • Требования в конкурсной документации по поставке товара с указанием большого количества точных технологических характеристик, в результате которых может быть поставлен товар лишь одного производителя, при наличии на рынке достаточного количества аналогичных товаров.
  • Содержание в конкурсной документации нереальных сроков выполнения работ, услуг или поставки товаров.
  • Отсутствие в конкурсной документации критериев оценки заявок. Конкурсная документация очень часто не содержит четких критериев оценки заявок, что затрудняет участие в госзаказе всех заинтересованных лиц и приводит к победе в торгах компаний, которые обладают инсайдерской информацией о госзаказе.
  • Аффилированность госзаказчика и участника торгов.
  • Невозможность зарегистрироваться на электронной площадке.
  • Включение в один лот государственного заказа требований о поставке продукции не связанной между собой.
  • Размещение информации о государственном заказе в нечитаемом виде.

Примеры нарушенийПравить

  • Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Свердловской области в 2008 г. разместил заказ на поставку легковых автомобилей. В документации об аукционе были указаны достаточно жёсткие требования к техническим и функциональным характеристикам поставляемых автомобилей, которые не допускают изменений и соответствуют параметрам лишь одного автомобиля — марки Toyota Avensis. Такие действия государственного заказчика привели к ограничению числа участников аукциона и не соответствовали природе аукциона в целом[15].
  • В 2007 г. при оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе на закупку работ по ремонту здания МОУ СОШ № 15 Советского района г. Ростова-на-Дону ООО «Донводстрой» победило благодаря критериям: «срок предоставления гарантий качества работ», установив срок предоставления гарантий качества работ — 1340 месяцев (111 лет) и срок выполнения работ — 1 день[16].
  • В 2009 г Федеральная антимонопольная служба ФАС России возбудила дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении Института программных систем РАН. В ходе рассмотрения документов, представленных сторонами, выяснилось, что сотрудники заказчика одновременно являются сотрудниками компании — единственного участника и победителя торгов ЗАО «РСК СКИФ»[17].

Минусы законодательстваПравить

Эксперты центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International в рамках доклада[источник не указан 1852 дня] по изменениям в сфере государственного заказа в 2011 г. выделили множество недостатков антикоррупционного законодательства в сфере государственных закупок, в том числе:

  • отсутствие механизмов открытого обоснования публичных нужд;
  • отсутствие гарантии соответствия условий осуществления закупки сведениям, содержащимся в документах, отражающих планы закупок;
  • отсутствие механизмов, гарантирующих объективность требований и характеристик предмета закупки;
  • отсутствие механизмов, гарантирующих объективность критериев оценки заявок участников;
  • отсутствие гарантий независимости лиц, осуществляющих контроль;
  • отсутствие гарантий защиты лиц, сообщающих о случаях коррупции;
  • невозможность (ограниченность) осуществления независимого общественного контроля.

См. такжеПравить

ПримечанияПравить

  1. здесь и далее подразумеваются: поставщики, подрядчики и исполнители госзаказа
  2. 1 2 Паршуков Н.в. Доктринальный анализ понятия «Государственный заказ» // Вестник Красноярского государственного аграрного университета. — 2013. — Вып. 6. — ISSN 1819-4036.
  3. Кошелюк Богдан Евгеньевич. Российский опыт государственных заказов в век Просвещения // Прикладная юридическая психология. — 2017. — Вып. 4. — ISSN 2072-8336.
  4. Юнусова Патимат Сулеймановна. Государственный заказ в экономической деятельности региона // Региональные проблемы преобразования экономики. — 2010. — Вып. 3. — ISSN 1812-7096.
  5. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (с изменениями и дополнениями). base.garant.ru. Дата обращения: 7 апреля 2019.
  6. 1 2 Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (с изменениями и дополнениями) | ГАРАНТ. base.garant.ru. Дата обращения: 7 апреля 2019.
  7. Глава 3.1. Размещение заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме (ст.ст. 41.1 - 41.12) | ГАРАНТ. base.garant.ru. Дата обращения: 7 апреля 2019.
  8. Глава 4. Размещение заказов путем запроса котировок (ст.ст. 42 - 47) | ГАРАНТ. base.garant.ru. Дата обращения: 7 апреля 2019.
  9. Глава 5. Размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера (ст.ст. 48 - 54) | ГАРАНТ. base.garant.ru. Дата обращения: 7 апреля 2019.
  10. Многоликая коррупция, 2010, с. 382.
  11. Барсуков Ю. Опечаток закупают все меньше // Коммерсантъ : газета. — 2013. — № 90. — С. 6.
  12. Штыкина А. До 40% крупных госзакупок проводится с нарушениями. РБК (11 марта 2014).
  13. Кривошапко Ю. Госзаказчики в 2013 году стали реже нарушать закон о закупках // Российская газета. — 30.08.2013. — № 6170 (194).
  14. Рейтинг нарушений при размещении государственного заказа. www.lawmix.ru. Дата обращения: 7 апреля 2019.
  15. Постановление ФАС Уральского округа от 22.06.2009 N Ф09-4214/09-С1 по делу N А60-40456/2008-С9. Дата обращения: 16 апреля 2013.
  16. Официальный портал Администрации города Таганрога. Дата обращения: 16 апреля 2013.
  17. ФАС России возбудила дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении ИПС РАН. Дата обращения: 16 апреля 2013.