Климатическая доктрина Российской Федерации

Климатическая доктрина Российской Федерации — основной документ, в котором формулируется единая государственная политика Российской Федерации в отношении глобального изменения климата и его последствий. В первой редакции доктрина была утверждена по распоряжению президента РФ Дмитрия Медведева 17 декабря 2009 года, обновлённый вариант документа был принят 26 октября 2023 указом президента Владимира Путина.

В климатической доктрине Российской Федерации поставлена цель достичь углеродной нейтральности к 2060 году. Документ признаёт необходимость активных действий по борьбе с глобальным изменением климата и серьёзность угроз, которые оно несёт населению страны, национальным интересам и безопасности.

Доктрина является базовым документом для построения климатической политики России. Признавая позитивным наличие чётко обозначенной системы взглядов, эксперты указывают на многочисленные недочёты в тексте и формулировках. Кроме того, Россия фактически не планирует снижать выбросы парниковых газов, поскольку установленные целевые показатели превышают современные.

Редакция 2009 года

Предшественницей Климатической доктрины стала принятая 31 августа 2002 года Экологическая доктрина РФ. В этом документе не освещались климатические вопросы, упоминалась только «исследования возможного глобального и регионального изменения климата и его последствий для природной среды».

Первая Климатическая доктрина Российской Федерации была утверждена распоряжением президента РФ Дмитрия Медведева № 861-рп от 17.12.2009 года. Как указано в преамбуле документа, его правовую основу составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и нормативные правовые акты, Рамочная конвенция ООН об изменении климата и другие международные договоры. Доктрина стала основополагающим документом для построения и реализации государственной политики в области изменения климата. В ней сформулирована система взглядов на цель, принципы, содержание и пути реализации единой государственной политики в области климата.

Текст доктрины 2009 года насчитывал 19 страниц и делился на 6 разделов, включавших в общей сложности 44 пункта. Изменение климата называлось в нём «одной из важнейших международных проблем XXI века», а «беспрецедентно высокая скорость глобального потепления, наблюдаемая в течение последних десятилетий», определялась как «вызывающая особенную обеспокоенность». Хотя принятие доктрины являлось важным шагом, эксперты отмечали слабые стороны документа — например, в нём предполагалась только адаптация российской экономики к текущему и ожидаемому изменению климата, а не попытка противодействия этому изменению. К недостаткам относилось и отсутствие конкретных измеримых целей и параметров, таких как концентрация углекислого газа или рост средней приземной температуры воздуха.

В доктрине отмечалось, что «исключительное <…> разнообразие и масштабы изменений климата регионов Российской Федерации и его последствий <…> является естественным следствием больших размеров территории и большого многообразия природных условий». На специальной пресс-конференции в день подписания документа помощник президента Аркадий Дворкович заявил, что «доля влияния человека на климатические изменения остается трудно вычислимой и неясной. Значительная часть климатических изменений связана с глобальным долгосрочными трендами, и, что бы мы ни сделали, скорее всего, какие-то изменения будут продолжаться в силу естественных причин, поэтому мы должны будем принимать меры». В академической среде, однако, мнение о антропогенном характере глобального изменения климата является консенсусным, отличается только оценка степени воздействия человека.

Меры по практической реализации

25 апреля 2011 года правительство РФ выпустило распоряжение № 730-р, утвердившее комплексный плана реализации Климатической доктрины Российской Федерации на период до 2020 года. В нём поручалось обеспечить выполнение плана федеральным органам исполнительной власти, а субъектам рекомендовалось руководствоваться этим планом при формировании региональных программ социально-экономического развития.

Практическая реализация положений доктрины, по оценкам многих экспертов, не стала приоритетной экономической и политической задачей страны. Россия отказалась от участия во втором периоде Киотского протокола, а также последовательно ставила в приоритет наращивание нефтегазового экспорта. В середине 2010-х климатическую политику государства характеризовали как «много слов, но мало дела», а уже в 2015-м правительство стало активно принимать законы, ограничивающие действие в стране международных эколого-климатических неправительственных организаций, которые выступали главной движущей силой инициатив, направленных на борьбу с изменением климата.

29 октября 2021 года была принята «Стратегия долгосрочного развития с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года», которая предполагает реализацию принципов, изложенных в доктрине, и соответствует положениям Парижского соглашения. Дополнительно был утверждён «План реализации Климатической доктрины до 2030 года», который, по мнению экспертов, стал избыточным.

Редакция 2023 года

26 октября 2023 года Владимир Путин подписал указ об утверждении новой климатической доктрины, предыдущая версия документа была признана утратившей силу. Как отмечали журналисты, обновление доктрины было приурочено к очередному раунду климатических переговоров COP28, прошедших в Дубае 30 ноября по 12 декабря 2023 года. Документ составлялся в рамках обязательств российской стороны по разработке политики и мер в области климата, предусмотренных Рамочной конвенцией ООН об изменении климата. В новой редакции доктрины поставлена цель достичь углеродной нейтральности к 2060 году.

Текст нового документа на 90 % повторяет доктрину 2009 года. Он насчитывает 21 страницу, делится на 5 разделов, включающих в общей сложности 70 пунктов.В новом варианте перечислены следующие основные направления реализации климатической политики РФ:

• развитие нормативно-правовой базы и госрегулирования в области климата;
• совершенствование экономических механизмов, которые способствуют принятию мер по адаптации и митигации антропогенного изменения климата;
• их научное, информационное и кадровое обеспечение;
• развитие международного сотрудничества в области климата.

Оценки и анализ

Новая версия Климатической доктрины, принятая в 2023 году, получила неоднозначные оценки экспертов. Позитивным новшеством стало появление в тексте задачи по «регуляторных и экономических механизмов стимулирования сокращения выбросов и увеличения поглощений». В целом отмечено наличие прогресса относительно первой редакции, однако общая постановка приоритетов вызвала вопросы: технологический и идейный суверенитет и политические интересы в доктрине поставлены выше климатических. Так, углеродная нейтральность обозначена как служебная цель, а «технологическая нейтральность» позволяет учитывать экологически неоднозначные атомную и гидроэнергетику. Эксперты же полагают, что, хотя экономические издержки и сложности могут быть значительными, цели сохранения здоровья людей должны быть ведущим мотивом при проведении экономической политики.

Скепсис экспертов вызвало также появление в доктрине упоминаний «положительных» последствий изменения климата (снижение расходов на отопление зданий и облегчение коммерческих исследований в Арктике из-за таяния полярных льдов).

По мнению эксперта Михаила Юлкина, третий пункт доктрины не в достаточной мере ясно определяет её положение в иерархии национальных документов климатической политики. Логично, что доктрина должна иметь приоритет в том числе над «Стратегией социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года», однако по тексту она лишь «развивает положения» стратегии, что, по мнению Юлкина, является постановкой «телеги впереди лошади». В пятом пункте доктрины он отметил как явные стилистические ошибки («проводимых результатов исследований» вместо «результатов проводимых исследований»), так и противоречие консенсусному мнению научного мира — по тексту доктрины, неблагоприятные для человека и окружающей среды последствия вызваны не антропогенным воздействием, а естественной изменчивостью климата. По мнению Юлкина, 13-й пункт прямо противоречит 6-му: в 6-м говорится о примате политических методов над научными, а в 13-м — наоборот. В целом в тексте 13-го пункта смешано слишком много разноплановых аспектов: и разнообразие климатических условий, и не конкретизированные геополитические интересы, и демографические проблемы. 15-й пункт документа гласит, что в 1990-х Россия «внесла наиболее существенный вклад в достижение Сторонами Рамочной Конвенции одной из ее целей — возвращение к концу десятилетия (1990-х годов) к прежнему уровню антропогенных выбросов парниковых газов», однако на деле в 1990-х экономика РФ была в глубоком кризисе и выбросы парниковых газов снизились только из-за падения объемов промышленного производства, а ратифицировала Киотский протокол страна только в 2004-м году. Согласно 18-му пункту, цели по ограничению выбросов парниковых газов превышают фактические показатели 2023 года на 40 %. Как отметил эксперт по климатической политике Василий Яблоков, среди прочего, в редакции доктрины от 2023 года нет прямого упоминания о том, что использование ископаемого топлива напрямую влияет на климат и основным методом борьбы с его изменением является отказ от нефти, угля и газа, предполагается, что и впредь топливно-энергетический комплекс страны будет преимущественно опираться на ископаемое топливо.

Литература

• Назаров В. П., Афиногенов Д. А. Глобальные изменения климата как угроза национальной безопасности: американская и российская политические практики // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 4: История. Регионоведение. Международные отношения. — 2021. — № 1.
• В. А. Грачев, Н. И. Курышева, О. В. Плямина, И. И. Волкова, Т. А. Евсеенкова, В. А. Лобковский. Анализ факторов устойчивого развития при выполнении Российской Федерацией новых климатических обязательств по Парижскому соглашению // Проблемы региональной экологии. — 2019. — № 5. — doi:10.24411/1728-323X-2019-17078.
• Романовская А. А. К концепции государственного управления и мониторинга в сфере изменения климата в России // ПЭММЭ. — 2019. — Т. XXX, № 3—4. — С. 65—68. — doi:10.21513/0207-2564-2019-3-61-83.
• Русакова Ю. А. Климатическая политика Российской Федерации и решение проблем изменения глобального климата // Вестник МГИМО. — 2015. — № 1 (40).
• Фёдоров В. М. Политика в области климата и вопросы национальной безопасности Российской Федерации // Политика и общество. — 2017. — Декабрь (№ 12). — С. 80. — doi:10.7256/2454-0684.2017.12.24888.

Ссылки

• Полный текст Климатической доктрины 2023 года